21 Feb Modificado el Mapa de Servicios Sociales de Andalucía

Orden de 15 de febrero de 2022, por la que se modifica el Anexo II de la Orden de 5 de abril de 2019, por la que se regula y aprueba el Mapa de Servicios Sociales de Andalucía.

Con fecha 5 de abril de 2019 se aprueba la Orden de la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación por la que se regula y aprueba el Mapa de Servicios Sociales de Andalucía, como el instrumento mediante el cual se establece la organización del Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía y su despliegue tanto territorial como funcional, mediante la configuración de la red de centros, servicios y prestaciones que ,de acuerdo con la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía, deban ser recogidas en el Catálogo de Prestaciones del Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía, con la finalidad de contribuir a garantizar el derecho de todas las personas en Andalucía a la protección social, la promoción social y la prevención. En el Anexo II de la citada orden se determinan los niveles de proximidad y la incardinación en la estructura territorial de los centros de servicios sociales, según las diferentes tipologías, así como los sectores de población destinataria hacia los que se orientan sus servicios. La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, refleja en su artículo 21 la importancia de «prevenir la aparición o el agravamiento de enfermedades o discapacidades y de sus secuelas, mediante el desarrollo coordinado, entre los servicios sociales y de salud, de actuaciones de promoción de condiciones de vida saludables, programas específicos de carácter preventivo y de rehabilitación dirigidos a las personas mayores y personas con discapacidad y a quienes se ven afectados por procesos de hospitalización complejos». La Ley 9/2016, de 27 de diciembre, establece en el artículo 45 que el modelo básico de intervención en el Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía es la atención integral centrada en la persona o en la unidad de convivencia. Asimismo, indica que «el proceso de atención tendrá especialmente en cuenta la necesidad de intervención simultánea en el tiempo e integrada en la orientación de los servicios sociales y de salud, entre otros, diseñando un proyecto de intervención que recoja medidas y/o actuaciones integrales buscando las sinergias que mejores resultados puedan conseguir sobre la calidad de vida y el bienestar de la persona».

Por tanto es necesaria, para una atención integral, de calidad y centrada en la persona, una correcta atención de los sistemas social y sanitario a las personas dependientes y con patologías potencialmente cronificables, siendo fundamental garantizar la continuidad de cuidados entre los diferentes sistemas de protección social, de tal manera que a través de un modelo flexible el sistema sea capaz de dar respuesta a las necesidades de las personas a lo largo de todo su proceso asistencial. Todo ello en consonancia con las propuestas de innovación asistencial establecidas en el Libro Blanco de la Coordinación Sociosanitaria en España (2011), en cuya propuesta núm. 41 acerca de «Generación de cuidados intermedios», se pone de manifiesto que «es necesario generar una cultura de cuidados intermedios, bien con el desarrollo de recursos intermedios o de subagudos entre los hospitales de agudos y las residencias, o bien con soluciones imaginativas de soporte entre los recursos ya existentes de ambos sectores. Medidas como el apoyo en la prestación y gestión farmacéutica o refuerzos en la actividad sanitaria implicando ciertos recursos humanos desde el sistema sanitario a las residencias sociales, han mostrado una enorme efectividad y eficiencia, permitiendo ocupar ese nivel de atención con la sinergia de ambos sectores».

No obstante lo anterior, es importante destacar que el Mapa de Servicios Sociales de Andalucía que ahora se modifica constituye, como ya se ha referido con anterioridad, el instrumento en torno al cual se organiza la estructura del Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía que se refiere a servicios sociales entendidos estos, según se recoge en la exposición de motivos de la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, como «el conjunto de servicios, recursos y prestaciones orientados a garantizar el derecho de todas las personas a la protección social, en los términos recogidos en las leyes, y tienen como finalidad la prevención, atención y cobertura de las necesidades individuales y sociales básicas de las personas en su entorno, con el fin de alcanzar o mejorar su bienestar». Quiere esto decir que con independencia de que los recursos intermedios aludidos con anterioridad se incardinen en una intervención coordinada de los sistemas sociales y sanitarios en los que converjan los apoyos sociales y la atención sanitaria, para que los referidos recursos puedan acceder al catálogo y al mapa de servicios sociales, deberán pertenecer al sistema público de servicios sociales y, por tanto, estar destinados a la prevención de las situaciones de dependencia y la promoción de la autonomía personal.

En consonancia con lo anterior, los recursos intermedios y, en concreto, los centros de cuidados intermedios que ahora se introducen en el Mapa, deberán consistir en centros cuyos elementos constitutivos (materiales, personales y procedimentales), estén ligados a la prestación social y a la atención y prevención de la dependencia. Por otra parte, una realidad ineludible y en crecimiento es la presencia de demencias en las personas mayores, con motivo de un daño, enfermedad o envejecimiento neurológico, y de las cuales la más común es el Alzheimer. En España hay actualmente más de 800.000 personas diagnosticadas de Alzheimer, siendo la previsión que esta cifra pudiera aumentar hasta 1,5 millones en el año 2050. Se hace imprescindible, por tanto, contar con recursos asistenciales específicos para el abordaje sociosanitario de las personas afectadas y de su entorno, poniendo el acento en la detección temprana, tratamiento y acompañamiento, con objeto de mejorar la evolución y la calidad de vida. El programa de coordinación de los sistemas social y sanitario se inscribe en el marco del I Plan Estratégico Integral para Personas Mayores en Andalucía 2020-2023, contribuyendo a la consecución de los objetivos estratégicos «2.2. Agilizar la prestación de servicios sociales y sanitarios de la Junta Andalucía para personas mayores de 65 años» y «2.3. Mejorar la calidad de la atención a la dependencia de las personas mayores de 65 años», en la Línea Estratégica de Atención a la dependencia, así como en el Acuerdo de 23 de marzo de 2021, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba la formulación de la Estrategia Andaluza para la Coordinación Sociosanitaria, publicado en el BOJA núm. 58, de 26 de marzo de 2021. En relación a la atención social y sanitaria, la Ley 6/1999, de 7 de julio, de atención y protección a las personas mayores, establecía en su artículo 24 que «serán destinatarios de este sistema (el Sistema Sociosanitario Andaluz definido en el punto 1) aquellas personas mayores que por su alto grado de dependencia, especialización en los cuidados e insuficiencia de apoyo familiar requieran ser atendidos conjuntamente por los recursos sanitarios y sociales».

Por otra parte, una expresión fundamental de la actual grave crisis de exclusión social la representan el sinhogarismo y la exclusión residencial. El impacto del COVID-19 ha puesto de relieve la importancia de disponer de un espacio seguro para vivir y ha favorecido que los factores de exclusión social y residencial se multipliquen en toda la sociedad y se encarnen con mayor intensidad en la vida de las personas más vulnerables que carecen de un hogar. Dormir en la calle o permanecer en alojamientos temporales o de emergencia (albergues, refugios nocturnos, etc.) los coloca en una situación de alto riesgo (en el contagio propio y en la transmisión del virus) y dificulta su acceso a un espacio adecuado de cuidado, higiene y/o aislamiento. En este nuevo contexto resulta necesario atender a la regulación de los denominados dispositivos de baja exigencia, que han venido configurándose paulatinamente como una primera línea de la red de prestaciones sociales, caracterizándose por no determinar el acceso de las personas usuarias de una manera cerrada.

Este tipo de recursos está orientado en su funcionamiento a las especiales circunstancias de las mismas y a los posibles cambios sociales que van surgiendo, facilitando, entre otras cosas, el acceso del mayor número de personas en situación de exclusión posible, constituyendo un recurso fundamental para la atención de situaciones de emergencia provocadas por condiciones climáticas extremas (olas de frío, olas de calor). Esta capacidad de adaptación pasa por ser recursos próximos a las personas, configurándose así como una oportunidad para motivar y, siempre que sea posible, iniciar procesos de mejora en la situación de las personas usuarias, permitiendo que éstas puedan utilizar posteriormente recursos de la red normalizada de atención social. En este sentido, los dispositivos de baja exigencia no suponen en ningún caso la renuncia a progresar en la incorporación de estas personas a centros o servicios que permitan superar su situación, pero dan servicio a cualquier persona sin perjuicio de que opte por empezar un itinerario de inserción.

Por otra parte, la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, establece en su artículo 42, entre las prestaciones garantizadas del Servicio Público de Servicios Sociales, los servicios específicos para la protección de niños o niñas en situación de riesgo o desamparo, la atención inmediata en situaciones de urgencia y emergencia social y la protección y amparo a las personas víctimas de violencia de género o trata, así como, en su caso, a su unidad de convivencia. Así, el Decreto 355/2003, de 16 de diciembre, del Acogimiento Residencial de Menores, establece en su artículo 21 que la acción protectora de los centros de protección de personas menores responderá a las necesidades específicas de cada una de las personas menores acogidas, desarrollándose mediante la ejecución de diversos programas de atención residencial. El incremento progresivo de la llegada al sistema de protección de Andalucía de un número cada vez más elevado de personas menores extranjeras no acompañadas, así como su permanencia estable y prolongada en el mismo, hace que este colectivo tenga cada vez más peso en el total de personas menores atendidas en los centros, pero con un perfil y unas necesidades muy distintas a las del resto de personas menores del sistema.

Constatada la necesidad de definir una nueva tipología de recurso residencial de atención a la persona menor especializado en estas personas menores extranjeras no acompañadas que necesitan cualificación en competencias profesionales y sociales, se publicó la Orden de 26 de febrero de 2020, por la que se modifica el Anexo I de la Orden de 28 de julio de 2000, conjunta de las Consejerías de la Presidencia y de Asuntos Sociales, por la que se regulan los requisitos materiales y funcionales de los Servicios y Centros de Servicios Sociales de Andalucía, y en la que se denominó al nuevo recurso «Dispositivo de atención a personas menores extranjeras no acompañadas». Sin embargo, la Ley 4/2021, de 27 de julio, de Infancia y Adolescencia de Andalucía, al regular las acciones específicas destinadas a las personas menores de edad que se encuentran bajo la tutela o la guarda de la Administración de la Junta de Andalucía en los ámbitos de la educación y salud, al referirse a los menores que se encuentran en dicha situación, pasa a denominarlos «Niños, niñas y adolescentes migrantes no acompañados», por lo que hemos de entender que en virtud de la disposición derogatoría única de la Ley la denominación contemplada en la orden referida debe sustituirse por la mencionada anteriormente con el fin de ajustarla al texto legal pasando a denominarse el nuevo recurso como «Dispositivo de atención a niños, niñas y adolescentes migrantes no acompañados».

En relación a este recurso hay que poner de manifiesto la necesidad de modificar la nomenclatura de sus subtipos y en concreto los que hacen referencia a la Reinserción, Inserción Sociolaboral y Estudio y Diagnóstico, en cuanto que con los mismos no se están refiriendo a recursos residenciales propiamente dichos sino a actuaciones que se realizan en el marco de los mismos, es decir, programas por medio de los cuales la Administración concreta sus medidas asistenciales en dicho colectivo, por lo cual se hace necesario eliminar dichas nomenclaturas para evitar inducir a la confusión.

Por ultimo, en línea con las reclamaciones planteadas desde el ámbito local, se considera oportuno modificar nomenclaturas que se vienen perpetuando desde el pasado y que no resultan acordes con el nuevo marco regulatorio de los derechos de la ciudadanía y de las personas usuarias del Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía que implanta la Ley 9/2016, de 27 de diciembre. A tenor de todo lo anteriormente expuesto, resulta necesario modificar el Mapa de Servicios Sociales de Andalucía en el sentido de añadir, en el Anexo II de la orden, nuevas tipologías y subtipologías de centros, para reflejar más claramente la diversidad de recursos existentes para la atención de las diferentes realidades sociales, buscando garantizar mejor la atención social y sociosanitaria ajustada a las necesidades de cada persona, eje central del proceso asistencial.

De este modo, las modificaciones que se introducen en el Anexo II del Mapa de Servicios Sociales de Andalucía son las siguientes: 1. En los sectores de las personas mayores y personas con discapacidad, se añaden los centros residenciales y centros de día de cuidados intermedios, que se configuran como nuevos recursos específicos, destinados a aquellas personas que, incluidas en alguno de los mencionados sectores, se encuentren en un proceso agudo de una patología que requiere, una vez concluida la fase de hospitalización si la hubiera, continuidad de cuidados, siendo necesaria una mayor especialización de estos, respecto de los que se pudieran ofrecer en el ámbito domiciliario de la persona usuaria, todo ello vinculado a una prestación social destinada a la prevención de las situaciones de atención y prevención de dependencia y la promoción de la autonomía personal de las referidas personas. 2. Se añaden los centros residenciales y centros de día para personas mayores con Alzheimer y otras demencias, en el sector de personas mayores, que buscan prestar una atención específica e integral a las personas aquejadas de estas patologías. Asimismo, y con respecto al resto de las personas incluidas en el colectivo de mayores pero que no se encuentren en alguna de las circunstancias descritas en este apartado y en el anterior, se crean dentro de los centros de día dos nuevos subtipos destinados a las personas mayores en general y a aquellas que se encuentren en situación de dependencia. 3. Se añaden los centros de baja exigencia para personas sin hogar, en el sector de personas en situación o riesgo de exclusión social, que ofrecen la cobertura de las necesidades básicas de alojamiento, alimentación, vestido, higiene, acompañamiento o vinculación a personas en situación o riesgo de exclusión social, sin otra condición que la de no suponer una amenaza o riesgo para las propias personas beneficiarias, el personal que las atiende o el entorno en el que se mueven, y con un modo de acceso inmediato y urgente que garantice la supervivencia de las personas en situación de exclusión residencial grave. 4. Adicionalmente, a fin de contribuir a la racionalización de la clasificación de las tipologías y subtipologías de centros, se considera razonable realizar los siguientes cambios: 4.1. Modificar la denominación de la tipología de «Dispositivos de recepción a personas menores no acompañadas» a «Dispositivos de atención a niños, niñas y adolescentes migrantes no acompañados», tal como se contempla en la Ley 4/2021, de 27 de julio, en lo relativo a la denominación de dichos menores. 4.2. Eliminar los subtipos de los recursos anteriormente referidos y en concreto los de Reinserción, Inserción Sociolaboral y Estudio y Diagnóstico. 4.3. Crear una nueva tipología de centros denominada «Albergues para personas trabajadoras temporeras», suprimiéndola a su vez como subtipología de los centros residenciales para personas sin hogar.

Dentro de la tipología «Centros residenciales para personas sin hogar» el subtipo «Centro de acogida» pasa a denominarse «centro residencial de atención a personas sin hogar» y el subtipo «vivienda tutelada» pasa a denominarse «Vivienda de inserción». En la elaboración y tramitación de la presente orden, se ha actuado conforme a los principios de buena regulación a los que se refiere el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Así, en cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia, esta orden se justifica por razones de interés general, dado el evidente beneficio que supone para la ciudadanía poder contar con tipologías de centros específicos para la situaciones descritas en las necesidades detectadas. Por otro lado, cumple con el principio de proporcionalidad, dado que la reforma que se acomete consiste únicamente en dar respuesta a las necesidades detectadas incluyendo en el Anexo II de la orden las tipologías y subtipologías reseñadas. En aplicación del principio de eficiencia, esta orden no establece ninguna carga administrativa añadida, derivada de su aplicación, para la ciudadanía. Asimismo, con la f inalidad de garantizar el principio de seguridad jurídica, esta iniciativa normativa ha sido ejercida de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico. Igualmente, se ha atendido a las exigencias de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, así como a la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, en aplicación del principio de transparencia.